Pourquoi les coûts climatiques ne cessent d’augmenter : un angle mort des budgets européens

Décès liés aux vagues de chaleur, inondations, sécheresses… Lutter contre le changement climatique exige des investissements importants dès maintenant. Mais les budgets européens ne sont pas à la hauteur des besoins.

Aujourd’hui, plus personne n’est surpris quand le changement climatique détruit des vies et menace des communautés entières. Des incendies de forêt aux inondations, les catastrophes climatiques font régulièrement la une de l’actualité en Europe.

Cet été, deux morts sur trois dues à la chaleur en Europe ont été causées par le réchauffement planétaire d’origine humaine. Les coûts économiques, eux aussi, sont saisissants. D’après l’Agence européenne de l’environnement, les dégâts liés aux catastrophes climatiques s’élèvent à plus de 162 milliards entre 2021 et 2023. Cela représente un quart des pertes économiques liées au climat depuis 1990, en seulement trois ans, et les assurances ne peuvent plus y faire face. Le plus gros assureur européen, Allianz, estime déjà qu’environ 60% des dommages climatiques ne sont pas assurés et qu’il faudrait investir plus de 300 milliards supplémentaires par an pour améliorer la résilience aux catastrophes naturelles.

L’Europe subit déjà les effets du dérèglement climatique. Et la trajectoire est claire : les points de bascule et les boucles de rétroaction ne sont désormais plus des menaces abstraites. Le changement climatique s’accélère, entraînant dans son sillage des coûts grandissants et des conséquences de plus en plus mortelles.

Alors, quelle est la réaction ? L’Europe est-elle prête à faire face à une crise climatique qui s’aggrave ? En un mot, non.

L’espace budgétaire

La réponse européenne dépend d’un facteur arbitraire, mais décisif. L’espace budgétaire.

L’espace budgétaire c’est la marge de manœuvre qui permet aux gouvernements des dépenses supplémentaires, par exemple, pour améliorer la résilience climatique : protection contre les inondations, prévention des feux de forêts, résilience des transports. En Europe, cette capacité est artificiellement limitée par deux facteurs.

1. Les règles budgétaires nationales

Les pays membres de l’UE sont soumis à des limites strictes en matière d’emprunts et de dépenses, en fonction du montant de leur dette et de leur PIB. Ces règles s’appliquent de la même manière aux dépenses inefficaces et aux investissements de long terme. Ces règles dissuadent les États d’investir dans la résilience climatique, alors même que cela permettrait d’économiser des milliards à l’avenir.

2. Le budget de l’UE

Au niveau européen, l’espace budgétaire est minime. Même avec le nouveau cadre budgétaire pluriannuel, le budget de l’UE représente à peine 1,3% de l’économie européenne, à comparer aux 23% que représente le budget fédéral aux États-Unis. Les contributions nationales sont définies par les États membres et guidées par leurs propres intérêts. Cela a pour conséquence de limiter fortement la capacité à faire avancer, au niveau européen, des priorités communes, comme la résilience climatique.

Impasse institutionnelle

Au niveau politique, l’Europe est dans un cercle vicieux. La Commission empêche les pays membres de mener les investissements nécessaires au niveau national. Et les États membres empêchent la Commission d’augmenter le budget commun et les investissements au niveau européen.

Mais la crise climatique n’a que faire de cette impasse institutionnelle. Les États devront sortir leur chéquier. L’UE peut soit investir maintenant dans l’atténuation et l’adaptation climatiques ou faire face aux dépenses bien plus élevées que causera l’aggravation de la crise climatique. Tout comme une maison dont le toit fuit, exécuter les réparations maintenant est certes coûteux. Mais attendre pour faire les travaux générera des dégâts importants, des meubles détruits aux dommages structurels, et donc une facture bien plus élevée. Si l’Europe n’agit pas maintenant, par exemple, en construisant des protections contre les inondations, elle devra dépenser bien plus en réponse d’urgence aux catastrophes, à mesure que le réchauffement climatique s’intensifiera. C’est le coût de l’action face à celui de l’inaction.

D’où viendra l’argent ?

Faire face au dérèglement climatique demandera des investissements initiaux de l’ordre de 5% à 10% du PIB européen par an. À seulement 1,3% de l’ensemble des finances publiques européennes, le cadre budgétaire pluriannuel (CBP) actuel est structurellement incapable de combler ce déficit d’investissement. Les recherches de Finance Watch montrent par ailleurs que les capitaux privés seuls ne suffiront pas non plus : même avec des hypothèses particulièrement optimistes, les marchés privés ne permettraient de lever qu’un tiers des besoins d’investissement essentiels de l’UE. Le reste devra être couvert par des deniers publics.

La bonne nouvelle, c’est que les règles qui régissent actuellement les finances publiques des États membres ne sont pas des lois immuables. Ce sont des choix politiques arbitraires, décidés il y a plusieurs décennies. Quand des crises font surgir une volonté politique de les changer, elles peuvent être revues.

Lors de la pandémie de la Covid-19, les règles budgétaires européennes ont été suspendues. Quand les prix de l’énergie ont explosé, de nouvelles facilités budgétaires ont été créées. Aujourd’hui, alors que les États-Unis menacent de ne plus assurer la sécurité européenne, l’UE permet aux États membres d’investir dans la défense. À chaque fois, des règles jusque-là considérées comme “inflexibles” ont été assouplies. Quand les gouvernements décident d’ouvrir le robinet, l’argent coule à flot. Il semblerait que les règles budgétaires servent au mieux les priorités de l’UE quand elles sont suspendues.

Une nouvelle approche de la rigueur budgétaire

Alors, quelles sont les voies possibles ? Finance Watch a une recommandation claire : l’UE doit intégrer le futur risque climatique dans le calcul et l’application de ses règles budgétaires. Prendre en compte la gouvernance climatique dans le cadre macroéconomique et budgétaire n’est pas un simple ajustement technique. C’est une nécessité politique, car les investissements indispensables pour faire face à la crise climatique dépendent des politiques économiques et budgétaires.

Dans le secteur privé, les banques et assurances évaluent régulièrement le risque climatique, et en tiennent compte dans leurs décisions d’investissement et de prêts. Les gouvernements doivent faire de même, pour protéger les citoyens et les finances publiques. Intégrer les coûts futurs du changement climatique dans les calculs qui définissent la soutenabilité de la dette est tout à fait possible.

Les règles budgétaires doivent différencier les dépenses qui augmentent la dette sur le long terme, et les investissements qui réduisent les risques futurs. Cette évolution peut être intégrée directement dans les mécanismes existants de la gouvernance budgétaire européenne. Les Analyses de Soutenabilité de la Dette (DSA) de la Commission, qui détaillent l’application des règles budgétaires, modélisent déjà des trajectoires de dette des dizaines d’années dans le futur, en fonction d’hypothèses d’évolutions démographiques et de croissance. Mais elles échouent à inclure les coûts économiques des impacts climatiques, des inondations aux pertes de récoltes, en passant par les dommages causés aux infrastructures. Leur méthodologie peut et doit être mise à jour pour intégrer les scénarios climatiques.

Il en va de même pour le Semestre européen, dans le cadre duquel les gouvernements reçoivent des recommandations spécifiques par pays sur les dépenses et réformes prioritaires. Ces recommandations pourraient ancrer les besoins d’investissement climatique dans la gouvernance budgétaire, en les liant aux plans nationaux en matière d’énergie et de climat. En pratique, cela veut dire que les dépenses consacrées à la résilience seraient considérées comme un investissement raisonnable.

Il est possible de créer un espace budgétaire pour les investissements verts : c’est déjà le cas pour l’augmentation des dépenses liées à la défense.

L’Europe a le choix

L’UE peut continuer à rafistoler son cadre budgétaire avec des solutions à court terme, chancelant d’une crise à l’autre. Ou alors, elle peut affronter la réalité : le dérèglement climatique est déjà là, ses coûts augmentent, et seuls des investissements publics conséquents peuvent assurer notre résilience.

Les règles en place sont arbitraires et elles peuvent être changées. La question est de savoir si elles le seront à temps. Parce qu’avec le changement climatique, comme avec un toit qui fuit, le coût de l’action est bien inférieur au coût de l’inaction. La Commission et les États membres doivent arrêter d’agir comme si la résilience climatique était facultative, et réécrire les règles avant que les coûts ne deviennent incontrôlables.

Max Krestchmer, Finance Watch

Cet article de Finance Watch a initialement été publié sur le site de la Deutscher Naturschutzring, et est accessible ici en allemand.