Das Europäische Semester: Wo greift es wirksam und wo nicht?

Wenn die Regierungen der EU-Mitgliedsstaaten ihre Haushaltspläne beschließen, tun sie dies innerhalb gewisser Vorgaben eines gemeinsamen europäischen Rahmenwerks. Das Kernstück dieses Rahmenwerks bildet das Europäische Semester – ein Mechanismus, der zukünftigen finanzpolitischen Problemen vorbeugen soll. Doch eine der größten vorhersehbaren Ursachen für staatliche Ausgaben findet hier bislang kaum Berücksichtigung.

Finanzpolitische Vorgaben

Dass die EU Obergrenzen für Verschuldung und Haushaltsdefizite vorgibt, dürfte wohlbekannt sein. Diese Auflagen treten in Krisenmomenten immer wieder in den Vordergrund. Besonders im Rampenlicht standen sie erstmals während der Eurokrise. In den anschließenden Debatten um Sparpolitik zur Haushaltssanierung waren sie ebenfalls allgegenwärtig. Und ihre vorübergehende Aussetzung während der COVID-19-Pandemie rückte die Grenzwerte in jüngerer Vergangenheit erneut ins öffentliche Bewusstsein. Gemäß den betreffenden Vorgaben müssen die Regierungen der Mitgliedsstaaten sicherstellen, dass ihr jährliches Haushaltsdefizit unter 3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) liegt und ihre Staatsverschuldung ein Niveau von 60 Prozent des BIP nicht überschreitet. Diese Deckelungen sind ein stumpfes Instrument, das Haushaltsdisziplin wahren soll, dabei aber laufende Staatsausgaben und langfristige Investitionen der öffentlichen Hand über einen Kamm schert.

Wenn Volkswirtschaften robust wachsen und die staatlichen Einnahmen steigen, fällt es Regierungen leicht, die entsprechenden Vorgaben einzuhalten, auch wenn unter der Oberfläche Risikoherde schwelen. In Abschwungphasen zwingen dieselben Vorgaben Regierungen hingegen dazu, genau dann den Rotstift anzusetzen, wenn Investitionen eigentlich dringend nötig wären.

Lehren aus der Eurokrise

Die Finanzkrise und die Eurokrise haben diese Schwachstellen klar aufgezeigt.  Im Zuge der Eurokrise trug die rigorose Anwendung der Regularien in verschiedenen Ländern zur Umsetzung abrupter Sparmaßnahmen und, in der Folge, zu erheblichen Wirtschaftsschäden bei. Strikte Fiskalvorgaben und sanktionierende Anpassungen erwiesen sich eindeutig als unzulängliches Rezept.

Drastische Kürzungen von Ausgaben ließen in vielen Fällen die Arbeitslosigkeit in die Höhe schnellen, was wiederum den Abschwung verschärfte und die Krise zementierte.

Das Europäische Semester als Frühwarnsystem

Hier kommt das Europäische Semester ins Spiel. Dieser Mechanismus wurde im Jahr 2010 eingeführt, als die Eurokrise bereits um sich griff. Das erklärte Ziel bestand darin, die Haushaltspläne und Wirtschaftspolitik der einzelnen Mitgliedsstaaten vor der endgültigen Beschlussfassung zu Ausgaben untereinander abzustimmen. Deshalb legen die Mitgliedsstaaten jährlich ihren Haushaltsplan und ihre Reformstrategien zur Prüfung vor. Die EU-Kommission begutachtet die Pläne, beurteilt relevante Risiken und spricht Empfehlungen aus, die dann vom Rat der Europäischen Union diskutiert und bestätigt werden.

Den Ankerpunkt bilden hierbei weiterhin die Grenzwerte des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Das Europäische Semester ist ein fortlaufender Prozess, der die Mitgliedsstaaten durch Kontrolle, Prüfung und Hilfestellungen auf einen mit den Grenzwerten konformen Pfad lenkt, anstatt diese rein „ex post“ zu erzwingen.

Konkret zielt das Europäische Semester als Instrument des „präventiven Arms“ des Stabilitäts- und Wachstumspakts auf die Erkennung von Problemquellen ab, bevor diese zu finanzpolitischen Verwerfungen führen. Die EU-Kommission prüft die Haushaltsentwürfe und längerfristigen Ausgabenpläne der Mitgliedsstaaten auf Warnsignale für Gefährdungen der wirtschaftlichen und fiskalen Stabilität. Wenn sie einen Anstieg von Risiken feststellt, spricht sie Empfehlungen aus, damit die betreffenden Regierungen frühzeitig Anpassungen vornehmen können, anstatt später plötzliche und einschneidende Korrekturmaßnahmen ergreifen zu müssen.

Was zählt als fiskales Risiko?

Wichtig ist in diesem Zusammenhang das Verständnis von Risiken. Der präventive Arm richtet sein Augenmerk nicht nur darauf, ob Mitgliedsstaaten die Schulden- und Defizitgrenzwerte aktuell einhalten. Stattdessen werden auch Entwicklungen aufgegriffen, die die Staatsfinanzen in Zukunft schwächen könnten. Anhaltender Arbeitskräftemangel und geringe Produktivität werden beispielsweise als Risiken eingestuft, da sie das Wirtschaftswachstum verlangsamen, zu sinkenden Steuereinnahmen führen und für Regierungen eine nachhaltige Haushaltsführung längerfristig schwieriger machen.

Der jüngste Zyklus des Europäischen Semesters veranschaulicht diesen vorausblickenden Ansatz. Im Herbstpaket 2026 greift die Kommission wiederholt Druckfaktoren auf, die sich in Verbindung mit Arbeitsmarktbedingungen, Energiepreisen und Verteidigungsausgaben ergeben. Auch Probleme hinsichtlich der (Un-)Erschwinglichkeit und knappen Verfügbarkeit von Wohnraum werden in mehreren der Berichte aufgeführt, die die EU-Kommission für die einzelnen Länder erstellt. Energiekosten werden in diesem Zusammenhang sowohl als möglicher Inflationstreiber als auch als Belastung der staatlichen Finanzen unter die Lupe genommen.

Verteidigung hat sich in jüngster Zeit zu einem zentralen Thema des Europäischen Semesters entwickelt.

Im Zyklus für 2026 werden in Länderberichten und Empfehlungen vielfach Verteidigungsausgaben aufgegriffen. Staatliche Ausgaben im Bereich Verteidigung werden ausdrücklich als Haushaltsthematik behandelt, wobei der Umfang und Anstieg der Ausgaben ebenso im Mittelpunkt stehen wie deren Auswirkungen auf den finanziellen Handlungsspielraum der jeweiligen Regierung.

Dies spiegelt eine allgemeinere politische Entwicklung wider. Verteidigung wird auf EU-Ebene nun als strategisches Ziel behandelt und das Europäische Semester wurde entsprechend angepasst. Der präventive Arm stellt nicht in Frage, ob Verteidigungsausgaben legitim sind. Stattdessen wird genau betrachtet, wie sich höhere Verteidigungsausgaben so einplanen lassen, dass sie mit einer disziplinierten Finanzpolitik und langfristig nachhaltigen Haushaltsführung vereinbar sind. Mit anderen Worten hat sich das Thema Verteidigung von einer politischen Priorität zu einer konkreten Haushaltsfrage innerhalb des Semesters entwickelt.

Klima unter ferner liefen

Der Klimawandel wird hingegen als Thema immer weiter an den Rand gedrängt. Wo das Klima Erwähnung findet, geschieht dies meist im Rahmen allgemeinerer Bezugnahmen auf potenzielle Bedenken im Zusammenhang mit Erwerbstätigkeit, Wachstum und gesellschaftlichen Faktoren. Als eigenständiger Treiber staatlicher Ausgaben in der Zukunft wird der Klimawandel hingegen nicht behandelt. In Dokumenten bezüglich der Beobachtung finanz- und haushaltspolitischer sowie makroökonomischer Faktoren wird das Klima nur vereinzelt erwähnt.

Mit der grundsätzlichen politischen Positionierung der EU ist das schwer vereinbar. Denn neben Verteidigung und Digitalisierung wird der Übergang zu einer nachhaltigeren Wirtschaft konsequent als zentrale Säule der Wirtschaftswende in Europa dargestellt. Es wird erwartet, dass die grüne Transformation auf Jahrzehnte hinaus Investitionsbedarfe, Wachstumsmuster und staatliche Ausgaben prägend beeinflussen wird. Doch im Gegensatz zur Verteidigung ist dieses strategische Ziel bislang nicht als systematischer Prüfpunkt verankert, der unter finanzpolitischen Gesichtspunkten gesondert beobachtet wird.

Warum ist das wichtig? Weil klimabezogene Risiken weder abstrakt sind noch in ferner Zukunft liegen. Der Klimawandel ist eine der weitreichendsten absehbaren Ursachen für zukünftige Staatsausgaben. Überflutungen, Hitzewellen, Dürreperioden und Energieschocks kosten viele Regierungen bereits jetzt enorme Summen für Krisenbewältigung, Wiederaufbau von Infrastruktur und soziale Hilfsmaßnahmen. Es ist umfassend dokumentiert, dass entsprechende Kosten auf wiederkehrender Basis anfallen und stetig ansteigen. Investitionen in den Klimaschutz und in Anpassungen an den Klimawandel herauszuschieben, macht diese nicht umgehbar. Im Gegenteil entstehen hierdurch größere und häufigere Investitionsbedarfe, die schwieriger zu bewältigen sind – eine klare Gefährdung der langfristigen finanzpolitischen Nachhaltigkeit.

Der Klimawandel liegt als Kandidat für die Aufnahme in den präventiven Arm bzw. in das Europäische Semester absolut auf der Hand. Das Semester wurde mit dem Ziel geschaffen, zukünftige Herausforderungen für staatliche Haushalte zu antizipieren. Wenn das Semester den Anspruch erheben will, solchen finanzpolitischen Problemquellen vorzubeugen, dann muss es sich ernsthaft mit der größten vorhersehbaren Ursache zukünftiger Staatsausgaben auseinandersetzen, genauso wie dies aktuell bereits mit dem Themenkomplex Verteidigung geschieht.

Finance Watch setzt sich deshalb dafür ein, klimabezogene Risiken und Ausgabenbedarfe in das Europäische Semester als Instrument des präventiven Arms des Stabilitäts- und Wachstumspakts aufzunehmen. Hierfür sind keine neuen Regularien oder Institutionen erforderlich. Es geht schlicht um die konsequentere Anwendung eines bestehenden Rahmenwerks, damit das zentrale Werkzeug der EU zur Vermeidung finanzpolitischer Verwerfungen konkret vorliegende Probleme effektiv aufgreifen kann.

• Die Vorschläge von Finance Watch werden in dem Thesenpapier „Aligning climate & socio-economic governance within the European Semester“ (Koordination von Klimapolitik und sozialwirtschaftlicher Politik im Rahmen des Europäischen Semesters) detaillierter vorgestellt.
• Wenn Sie diese Arbeit unterstützen möchten, können Sie Mitglied bei Finance Watch werden, an Arbeitsgruppen teilnehmen und Beiträge zu unseren Veröffentlichungen im Themenfeld Staatsfinanzen leisten.

Max Kretschmer, Finance Watch